企业国有资产租赁是国有资产经营管理的重要组成部分，也是当前国有资产流失风险较高的领域之一。当前，国家层面尚未出台针对企业国有资产租赁的专门统一立法，相关规范主要零散散落在各法律及部门规章或规范性文件中，导致国有资产租赁管理呈现出上位规则原则化、地方规则具体化的显著特征。这种规范格局使得各地在资产租赁范围、决策权限、定价机制、招租方式及租赁期限等关键环节的规则存在差异，也给违规操作等腐败行为提供了空间。近年来，各地方国资委积极推动制度建设，探索提升资产租赁管理的规范化。

本文旨在梳理当前国家层面上企业国有资产租赁管理的规范现状，并结合重庆、上海、福建等地方对上位规则的细化探索，为构建更加系统、规范的国有资产租赁管理制度提供参考。

一、全国范围内情况概述

国有资产租赁作为国有资产管理的一部分，理论上租赁这种以对价换取使用权的典型交易行为，其操作规则应当在国有资产管理或交易管理的相关文件中得以提及，然而现有的全国适用的企业国有资产管理的综合性文件均对其略过。

●《企业国有资产法》，全国人大常委会制定法律，于2008年10月28日颁布，2009年5月1日修订，确立国家出资企业基本制度，明确履行出资人职责机构的权责，规范重大事项管理，保障国有资产权益。

●《企业国有资产监督管理暂行条例》，国务院制定行政法规，2003年5月27日施行，2019年3月2日修订后沿用至今，细化国有资产监管体制，规范企业负责人管理、重大事项决策及资产基础管理，强化监督职责。

●《企业国有资产交易监督管理办法》（32号令），国务院国资委、财政部联合制定部门规章，2016年6月24日颁布并施行至今未修订，明确三类国有资产交易行为，设定交易程序与监管要求。

●《企业国有资产交易操作规则》，产权交易机构制定的行业操作细则，2025年颁布，提供国有资产交易的具体操作指引，强化流程规范与交易机构职责，具有实施参照性。

这些文件的核心在于规范国有资产的权属、交易、监管与保值增值，然而均未涉及租赁相关事项，例如《企业国有资产交易监督管理办法》第三条规定：“本办法所称企业国有资产交易行为包括：

（一）履行出资人职责的机构、国有及国有控股企业、国有实际控制企业转让其对企业各种形式出资所形成权益的行为（以下称企业产权转让）；

（二）国有及国有控股企业、国有实际控制企业增加资本的行为（以下称企业增资），政府以增加资本金方式对国家出资企业的投入除外；

（三）国有及国有控股企业、国有实际控制企业的重大资产转让行为（以下称企业资产转让）。根据该条，该规章所指的“交易”指企业股权转让、国有企业增资和国有企业资产转让，未囊括国有资产出租情形。

二、国有资产租赁关键环节的规范现状

在综合性文件未对租赁进行整体规制的背景下，在全国性通用规则中讨论国有资产租赁管理规范的现状只有对出租涉及的管理环节进行分解，在各个资产管理的专门性规定中拼凑出租赁环节的部分内容。

对租赁管理进行拆解，其管理大致可以分为租金定价、招租方式、签约等环节。

这个拼凑的过程，考虑到最终要落地到地方国有资产租赁管理的需要，也离不开对各个地方出台的租赁规制文件内容的探讨。

在全国性规定缺位的情况下，很多地方出台了不少管理型文件，比如《北京市人民政府国有资产监督管理委员会关于规范国有企业房屋出租管理工作的意见》（京国资发〔2012〕34号）、《上海市国资委监管企业不动产租赁管理办法》《重庆市企业国有资产交易监督管理暂行办法》等等。

接下来我将结合多个细分环节的规范，并结合各地方实践，介绍各地国有资产租赁的相关情况。

（一）定价

根据2020年修订的《国有资产评估管理办法》第四条，占有单位有下列情形之一，当事人认为需要的，可以进行资产评估：

（一）资产抵押及其他担保；（二）企业租赁；（三）需要进行资产评估的其他情形。此条虽并未直接强行要求评估程序，但结合《国有资产评估管理办法施行细则》第八条的内容，“《办法》第四条规定可以进行资产评估，是指发生该条款所说的情形时，根据实际情况可以对资产进行评估或者不评估。但属于以下行为必须进行资产评估：（二）国有资产租赁给外商或非国营单位。”可知国有资产租赁中最普遍的“对外”出租属于应当评估的情形。

无独有偶，《企业国有资产评估管理暂行办法》也做出了同样的要求，其第六条规定“企业整体资产或者部分资产租赁给非国有单位应当对相关资产进行评估。”

虽有制度性文件进行明确的规定，且现行有效的文件不因其生效年代久远而动摇其效力，但《国有资产评估管理办法施行细则》《企业国有资产评估管理暂行办法》作为1992年、2005年分别公布的生效文件，各地方近年来推出的国有资产管理办法的内容，基于各种考虑，亦有不少“动摇”这一强制评估要求。

例如

●《重庆市企业国有资产交易监督管理暂行办法》规定企业资产出租应按照内部管理制度履行决策程序，并组织开展资产评估或委托专业机构、专业人员对租赁资产进行估价或询价，以资产评估或估价、询价结果为参考确定招租底价，对外公开招租。企业资产出租期满后，应按规定重新招租。招租底价可通过资产评估、估价或询价等方式确定，也可以租赁合同到期前的租金为基础，参照市场行情确定。

●《上海市国资委监管企业不动产租赁管理办法》规定不动产出租底价应在市场询价或委托专业机构评估的基础上，结合市场供需及资产实际情况等因素综合确定。

●福建省国资委印发的《所出资企业资产租赁和经营业务承包管理工作指引》就规定可通过市场调查分析、参考有关部门公布的租金指导价或者委托评估机构评估等方式确定租赁底价，并对市场调查分析的调查方法进行了一定的规定。具体而言，要求采用市场调查分析方法确定租赁底价的，应参考租赁底价主要根据市场价格、供需情况、资产的实际状况、资产的价值补偿、产业培育和功能布局安排等因素综合确定，涉及土地使用权、不动产的，应以周边相同地段，类似功能、用途参照物的市场租赁价格作为确定租赁底价的主要参考依据，涉及设备的，应以同类设备的市场租赁价格作为确定租赁底价的主要参考依据。

●《保定市国资委监管企业资产出租管理办法（试行）》规定招租底价以评估结果或市场询价（市场比较）结果作为参考依据，并对两种规则的适用情形进行了进一步的规定，如监管企业对外出租的资产单笔年租金预估在10万元以上的，须经合法独立的评估机构对出租资产的出租价格进行评估，以评估结果作为招租底价的参考依据，如单笔年租金预估在10万元以下的，为降低成本，可采取市场询价（市场比较）方式作为招租底价的参考依据。但其年租金底价原则上不得低于该资产的年分类折旧额加同期贷款利息。市场询价应有3人以上参与，比较实例不少于3个，并做好询价记录，签字齐备。

这些地方性规定虽然从轻到重，在某种程度上动摇了强制评估这一要求，但是细究其内容，相对于强制评估在实践中带来的诸如单次评估的时效性问题，是否每次解约后重新出租仍需重新评估，总价较低标的评估流程的成本负担等问题，适当地放开强制性评估要求，适当增加其他灵活性定价方式，有利于国有企业作为经营性单位降低经营成本，提升经营效率。

（二）招租方式

关于企业国有资产租赁是否应履行进场交易程序的问题，国务院国资委等相关部门未设置相关管理规定，各地方主要依赖地方国资委的文件进行规制。大部分地区根据年均租金或租金总额设置限额，高于限额的要求进场公开交易，低于限额的可以非公开方式进行。例如广东省湛江市、福建省厦门市、宁夏自治区银川市等地。

至于规定限额大小，则根据地区经济情况、地方国资委经验及能力、国有企业管理运营能力以及资产状况有所不同。例如保定市将限额设置为10万元，单笔年租金10万元以上应当在省国资委明确的产权交易市场公开进行，而重庆、福建、上海等地区直辖市、省级国资委均将要求年租金100万元以上，应当在产权交易机构公开进行。并且虽然限额相同，但细节上各有差异，例如重庆要求“单宗资产招租底价每年在100万元以上”，而福建要求“单项资产首年租赁底价100万元（含）以上的项目”，上海要求“单次招租资产的平均年租金底价（不包含免租期，下同）在100万元及以上”。

此外也有部分地区无论涉及金额大小均要求企业国有资产租赁行为均需履行进场交易程序。如广东省江门市、江苏省无锡市等地。

（三）签约内容

1.租赁期限

关于国有资产租赁管理中对于租赁期限的限制，国务院国资委等相关部门未设置相关管理规定，在全国范围内适用的条文中承担供个地方国资委印发文件的参照作用的规则实际是《民法典》，其中第705条，规定租赁期限不得超过二十年，超过二十年的，超过部分无效。各地方以此为基础，对国有资产的租赁时间进行了更严格的限制。

●重庆要求企业资产出租期限一次不宜过长，一般不超过5年，特殊情况可以适当延长，但不应超过10年。出租期限超过10年以上的资产出租项目，出租方应逐级报国家出资企业决策。

●福建要求租赁期限原则上不超过5年。经测算、评估，对投资金额大、回收期长的租赁项目，租赁期限可适当延长，原则上不超过10年；租赁期限届满后，确需续签的，可按年度续签，但租赁期限合计最长不超过20年。

●深圳要求单次租赁期限原则上不超过3年。需要承租方对承租资产有较大投入的，可适当延长租期。单次租赁期限6年以上的应纳入企业“三重一大”范围，由直管企业党委会前置研究，再按直管企业相关制度履行决策程序，但最长不得超过12年。

●上海要求如租赁期限超过5年的，企业应建立相应的价格调整机制，并纳入监管企业或其授权的子企业“三重一大”事项，履行集体决策程序，并要求监管企业不动产应严控低效长租，企业可根据租赁项目实际投入、用途、固定资产折旧年限、市场变化等因素合理制定单次租赁期限。

2.转租

关于转租的限制也类似合同期限，缺乏国务院国资委等相关部门对于全国范围内国有企业租赁的限制规定，无法直接为各地方草拟地方性管理文件提供样本。在现有的法律制度中，关于转租问题效力最高的条文是《民法典》第716条承租人经出租人同意，可以将租赁物转租给第三人。该条文将合法转租的前提条件设置为出租人同意，实践中各地方国资委几乎也遵循此原则。

●福建要求租赁合同中应载明合同终止情形及免责条款，擅自转租企业应制定对应措施：

●上海要求监管企业不动产严禁无序转租。因企业发展需要或不动产特性确需转租的，应纳入监管企业或其授权的子企业“三重一大”事项，履行集体决策程序，并明确出租人主体责任，包括但不限于安全及租后管理等。

三、总结

综合上述分析，我国企业国有资产租赁管理呈现出全国性规范原则化、地方性规则具体化的显著特征。在缺乏国家层面专门统一规制的背景下，国有资产租赁的规范体系实则是以依托散落于各类法律、规章、规范性文件等上位规制为基础，并由大量地方性规范文件填充具体操作规则而逐步形成的。当前的管理实践在租金定价、招租方式、租赁期限等核心环节，已探索出评估与市场询价相结合、按额度分级进场交易、合理限定租期并建立价格调整机制等多样化路径。这既反映了各地国资委在遵循国有资产保护底线原则下，努力平衡操作规范性与经营灵活性的实践智慧，也暴露了全国性规范供给不足导致的规则碎片化问题。

展望未来，为从根本上提升国有资产租赁的统筹管理效能，亟需在国家层面研究制定一部专门针对国有企业资产租赁的统一上位规则。这样一部法规能够明确资产租赁的核心监管原则、统一关键环节的最低标准（如租赁范围、定价机制、交易方式、期限约束等），并为地方实施监管提供清晰框架，从而有效减少规则差异带来的不确定性，为国有资产的保值增值提供更加坚实的制度保障。