近年来，随着民生基础设施建设项目的大规模推进,产生了大量的融资需求。鉴于民生基础设施建设项目资金投入规模大、回收周期长，为促进资金融通，商业银行等金融机构在实践中开展了以公路收费权为质押标的的权利质押模式。该种模式下，当债务人不履行到期债务，作为债权人（质权人）的金融机构，可以就拍卖、变卖质押财产所得的价款优先受偿。然而，公路收费权作为非传统意义上的质押标的在处置时存在某些特殊的要求及限制。本文首先梳理了公路收费权质权设立、实现的法律依据，同时检索了公路收费权作为质押标的被拍卖的典型案例，最后总结了目前公路收费权质权实现的障碍。

一、公路收费权质权设立、实现的法律依据

我国现行法律并未将收费权作为独立的权利类型予以规范，相关内容散见于司法解释、部门规章及其他规范性法律文件1。

《中华人民共和国民法典》第四百四十条明确了可以出质的权利类型，包括但不限于应收账款等权利，而收费权并未直接被《中华人民共和国民法典》纳入可以出质的权利范围2。

但在中国人民银行发布的《动产和权利担保统一登记办法》第三条第三款，明确了能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业项目收益权为应收账款所涵盖的权利类型3。据此，公路收费权可以作为应收账款设立质权。

《中华人民共和国民法典》第四百四十五条第一款，“以应收账款出质的，质权自办理出质登记时设立。”据此，公路收费权质权自办理出质登记时设立。

结合《中华人民共和国民法典》第四百二十五条第一款规定，“为担保债务的履行，债务人或者第三人将其动产出质给债权人占有的，债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现质权的情形，债权人有权就该动产优先受偿。”《中华人民共和国民法典》第四百三十六条第二款，“债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现质权的情形，质权人可以与出质人协议以质押财产折价，也可以就拍卖、变卖质押财产所得的价款优先受偿”。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民法典>有关担保制度的解释》第六十一条第四款规定“以基础设施和公用事业项目收益权……以及其他将有的应收账款出质，当事人为应收账款设立特定账户，发生法定或者约定的质权实现事由时，质权人请求就该特定账户内的款项优先受偿的，人民法院应予支持；特定账户内的款项不足以清偿债务或者未设立特定账户，质权人请求折价或者拍卖、变卖项目收益权等将有的应收账款，并以所得的价款优先受偿的，人民法院依法予以支持。”

综上，公路收费权可以作为应收账款设立质权，该质权自出质登记时设立。当债务人不履行到期债务，质权人可以与出质人协议以质押财产折价，也可以就拍卖、变卖质押财产所得的价款优先受偿。实践中，质权人实现质权，通常采取拍卖的手段。

二、公路收费权作为质押标的被拍卖的典型案例

笔者在阿里拍卖网中检索了公路收费权拍卖的相关案例，共检索到25个拍卖案例。其中，3个撤回，3个中止，19个已结束。在19个已结束的拍卖案例中，有15个流拍案例，有4个成功交易案例，成功交易案例中有1个为破产重整投资招募，3个为质押标的处置。4

笔者对三个案例的相关信息进行简要梳理，形成下表：

上述三个案例，案例一，虽未要求竞买人具有高速公路运营管理经验，但实际拍卖成交买受人河南楚湘高速公路运营管理有限公司8为具有高速公路运营管理经验的公司。案例二、三均要求竞买人需要具备高速公路运营管理经验。综上，三个案例中的拍卖成交买受人均为具有高速公路运营管理经验的公司。

三、公路收费权质权实现的障碍

笔者在阿里拍卖网中共检索到25个拍卖案例，仅有4个成功交易案例，仅16%的成功成交率，拍卖公路收费权存在转让成交难的现象。其中，公路收费权拍卖对竞买人的资质的限制是拍卖成交率低的一个原因。

一方面，现有立法对竞买人的资质有所限制。《最高人民法院关于人民法院民事执行中拍卖、变卖财产的规定》（2020年修正）第十二条规定，“法律、行政法规对买受人的资格或者条件有特殊规定的，竞买人应当具备规定的资格或者条件。”

《收费公路权益转让办法》第十二条规定：“公路收费权的受让方应当具备下列条件：（一）财务状况良好，企业所有者权益不低于受让项目实际造价的35%；（二）商业信誉良好，在经济活动中无重大违法违规行为；（三）法律、法规规定的其他条件。单独转让公路广告经营权、服务设施经营权时，其受让方应当具备的条件，按照地方性法规和省级人民政府规章执行。”

《收费公路管理条例》第三章对收费公路权益的转让作出明确规定，其中第十九条明确“转让收费公路权益的，应当向社会公布，采用招标投标的方式，公平、公正、公开地选择经营管理者，并依法订立转让协议。”

《中华人民共和国公路法》第五十九条9明确可以收费的公路类型，包括但不限于“由县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人集资建成的公路；由国内外经济组织依法受让前项收费公路收费权的公路”。第六十一条10明确了收费权的转让备案程序以及出让的最低成交价。第六十二条11要求受让方应当依法成立开发、经营公路的企业。

综上，在拍卖收费权时，立法对竞买人的资质有所限制，包括但不限于：财务状况、商业信誉、备案等。

另一方面，实践中对竞买人的资质有所限制。在实践中，往往还要求参加拍卖的竞买人具备高速公路运营管理经验的资质。在成交后竞买人还需履行其他程序。以湖南省衡南县人民法院于2018年7月在“阿里拍卖”组织的“潭衡西高速公路起点湘潭塔岭互通至终点衡阳铁市互通段高速公路收费权”的拍卖为例，法院在拍卖公告中明确竞买人如参与竞拍，应注意下列事项：“（1）竞买成交后，收费权如需重新订立合同以及经交通运输主管部门审批，相关手续的办理和费用均由买受人承担。（2）拍卖成交后，在项目转让协议签订之日起30个工作日内应报省人民政府备案。（3）本拍卖项目亟需进行路面养护，确保路面安全通畅。提醒竞买人须在拍卖前向交通、国土、房管、规划、税务等部门，对标的物的属性、过户要求和流程、税（费）缴付的标准及起止时间，以及其他须注意的事项进行进一步咨询，成交后因政策原因或其他原因导致不能过户或完善相关手续的风险由买受人承担。”

同时还需值得关注的是，若公路收费权涉及到ppp项目及特许经营事项，根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法（2024）》第四十条现行有效，特许经营协议变更需“协商一致”，若涉及“运营主体实质性变更、股权移交等重大事项”，应“及时书面告知相关行业主管部门，并取得主管部门的书面确认；若项目底层交易结构涉及到政府采购事项，还同时需要项政府主管部门就应收费权主体变更导致的付款义务人变化进行协商一致以避免法律合规风险。

综上所述，公路收费权作为质押物，对其折价或拍卖、变卖时，买受人需满足上述法律、政策的特定要求，导致符合竞拍条件的买受人范围受限，收费权转让成交难。因此，建议银行在采取该模式时，对债务人的征信能力以及其他能力进行充分的评估。

参考文献

1.参见段智露.民法典视角下基础设施和公用事业项目收益权质押有关实务问题探讨[J].农业发展与金融,2023,(12):74-78.

2.《民法典》第四百四十条规定，“债务人或者第三人有权处分的下列权利可以出质:(一)汇票、本票、支票;(二)债券、存款单;(三)仓单、提单;(四)可以转让的基金份额、股权;(五)可以转让的注册商标专用权、专利权、著作权等知识产权中的财产权;(六)现有的以及将有的应收账款;(七)法律、行政法规规定可以出质的其他财产权利。”

3.《动产和权利担保统一登记办法》第三条规定，“本办法所称应收账款是指应收账款债权人因提供一定的货物、服务或设施而获得的要求应收账款债务人付款的权利以及依法享有的其他付款请求权，包括现有的以及将有的金钱债权，但不包括因票据或其他有价证券而产生的付款请求权，以及法律、行政法规禁止转让的付款请求权。本办法所称的应收账款包括下列权利：（一）销售、出租产生的债权，包括销售货物，供应水、电、气、暖，知识产权的许可使用，出租动产或不动产等；（二）提供医疗、教育、旅游等服务或劳务产生的债权；（三）能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业项目收益权；（四）提供贷款或其他信用活动产生的债权；（五）其他以合同为基础的具有金钱给付内容的债权。”

4.案例一，根据《渤海国际信托股份有限公司与湖南潭衡高速公路开发有限公司等借款合同纠纷执行裁定书》（（2017）湘0422执异2号），可知渤海国际信托股份有限公司为质押权人，该拍卖为处置质押物。案例二，根据《河南省周口市中级人民法院关于豫发改收费【2004】2126号高速公路收费权益等{河南省漯周界高速公路收费权益（含收费权、服务设施经营权）}的第一次拍卖公告》第八条，“与本标的物有关人员[案件当事人、担保物权人（质押权人）、优先购买权人等]均可参加竞拍，不参加竞拍的请关注本次拍卖活动的整个过程。”可知该拍卖为处置质押物。案例三，根据《网络司法拍卖公告》第八条，“与本标的物有关人员[案件当事人、担保物权人（质押权人）、优先购买权人等]均可参加竞拍，不参加竞拍的请关注本次拍卖活动的整个过程。”可知，该拍卖为处置质押物。

5.《网络司法拍卖公告》中第三条规定了本次拍卖对竞买人的资质要求，“竞买人条件：凡具备完全民事行为能力的自然人、法人和其他组织均可参加竞买。特别提醒：根据交通运输部、国家发改委、财政部2008年10月1日联合发布实施的《收费公路权益转让办法》第十二条之规定，竞买人应当具备以下条件：（1）财务状况良好，企业所有者权益不低于受让项目实际造价的35%；（2）商业信誉良好，在经济活动中无重大违法违规行为；（3）法律、法规规定的其他条件。……法律、行政法规对拍卖标的物的买卖条件有规定的，竞买人还应当具备规定的条件。因不符合条件参加竞买的，由竞买人自行承担相应的法律责任。”河南光彩信阳高速公路有限公司享有的大广高速公路河南光山段（BK68+500-k100+900）通行费收费权及其项下全部收益 - 司法拍卖 - 阿里资产。

6.《河南省周口市中级人民法院关于豫发改收费【2004】2126号高速公路收费权益等{河南省漯周界高速公路收费权益（含收费权、服务设施经营权）}的第一次拍卖公告》中第一条第4款规定了本次拍卖对竞买人的资质要求，“根据交通运输部、国家发改委、财政部2008年10月1日联合发布实施的《收费公路权益转让办法》第十二条之规定和拍卖标的实际情况，竞买人应当具备以下条件：（1）竞买人或股东或相关人员具有高速公路运营管理经验；（2）财务状况良好，具有不低于购买拍卖标的的投融资能力。（3）商业信誉良好，在经济活动中无重大违法违规行为；（4）法律、法规规定的其他条件。”豫发改收费【2004】2126号河南省漯周界高速公路收费权益等 - 司法拍卖 - 阿里资产。

7.《关于对潭衡西高速公路起点湘潭塔岭互通至终点衡阳铁市互通段高速公路收费权进行拍卖的公告》中规定了本次拍卖对竞买人的资质要求，“《收费公路权益转让办法》第十二条之规定和本项目实际情况，竞买人应当具备以下条件：（1）具有高速公路运营管理经验；（2）财务状况良好，具有不低于本项目购买的投融资能力，净资产不低于本项目起拍价的35%；（3）商业信誉良好，在经济活动中无重大违法违规行为；（4）法律、法规规定的其他条件。”潭衡西高速公路起点湘潭塔岭互通至终点衡阳铁市互通段高速公路收费权 - 司法拍卖 - 阿里资产。

8.根据笔者检索，河南楚湘高速公路运营管理有限公司经营范围包括：许可项目：公路管理与养护；建设工程施工（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动，具体经营项目以相关部门批准文件或许可证件为准）一般项目：高速公路服务区燃气汽车加气站经营；工程管理服务；停车场服务；工程技术服务（规划管理、勘察、设计、监理除外）；商业综合体管理服务；陆地管道运输；新能源汽车换电设施销售；道路货物运输站经营；客运索道经营；租赁服务（不含许可类租赁服务）（除依法须经批准的项目外，凭营业执照依法自主开展经营活动）

9.《公路法》第五十九条，“符合国务院交通主管部门规定的技术等级和规模的下列公路，可以依法收取车辆通行费:（一）由县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人集资建成的公路；（二）由国内外经济组织依法受让前项收费公路收费权的公路；（三）由国内外经济组织依法投资建成的公路。”

10.《公路法》第六十一条，“本法第五十九条第一款第一项规定的公路中的国道收费权的转让，应当在转让协议签订之日起三十个工作日内报国务院交通主管部门备案；国道以外的其他公路收费权的转让，应当在转让协议签订之日起三十个工作日内报省、自治区、直辖市人民政府备案。前款规定的公路收费权出让的最低成交价，以国有资产评估机构评估的价值为依据确定。”

11.《公路法》第六十二条，“受让公路收费权和投资建设公路的国内外经济组织应当依法成立开发、经营公路的企业（以下简称公路经营企业）。”